Inwestor jedyną stroną w postępowaniu budowlanym
Rewolucyjne zmiany w projekcie Kodeksu urbanistyczno – budowlanego, który ma zastąpić m.in. ustawę Prawo budowlane.
Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2).
Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W praktyce interpretacja w/w przepisów i ustalenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wywołuje wiele wątpliwości. Z jednej strony, katalog potencjalnych uczestników postępowania został przez ustawodawcę zawężony: stroną postępowania może być wyłącznie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. Z drugiej natomiast strony, odwołano się do bardzo szerokiego pojęcia jakim jest „obszar oddziaływania obiektu”. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepisy Prawa budowlanego nie definiują w/w pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz odsyłają do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do w/w przepisów odrębnych należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, zagospodarowania przestrzennego, prawa wodnego, prawa lotniczego i przepisów wykonawczych do ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu powinno być rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji, przy czym źródłem interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. Taką normę może stanowić np. art. 140 k.c., a także art. 143 i 144 (dotyczący tzw. immisji) tej ustawy (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Gl 733/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., II SA/Kr 1167/12). Podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji.
W nowym projekcie ustawy Kodeks urbanistyczno – budowlany (który ma zastąpić m.in. ustawę Prawo budowlane), autorzy zaproponowali bardzo istotne novum w odniesieniu do wyznaczania kręgu stron postępowania. I tak, projektodawcy dostrzegli niejasność przepisów dotyczących ustalenia stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przede wszystkim odnoszących się do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że „wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje obecnie każdorazowo na potrzeby konkretnej sprawy. Zatem pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia przy uwzględnieniu licznych, często niejasnych przepisów odrębnych”. Zdaniem Autorów projektu problemy w wyznaczaniu stron postępowania w przypadku pozwolenia na budowę przekładają się na wydłużenie postępowań administracyjnych. Natomiast wadliwe wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji czy ustalenie statusu strony, nie tylko pozbawia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu ale również może skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, a co za tym idzie negatywnie wpływa na stabilność i pewność obrotu prawnego. Nowy Kodeks urbanistyczno – budowlany ma za zadanie to uporządkować.
Rewolucyjną zmianą zaproponowaną w projekcie Kodeksu jest przyznanie co do zasady statusu strony wyłącznie inwestorowi. W szczególności, realizacja inwestycji na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego spowoduje, iż jedyną stroną postępowania o udzielenie tzw. zgody inwestycyjnej (która zastąpi m.in. pozwolenie na budowę, o czym mowa poniżej) będzie właśnie inwestor – art. 379 § 1 projektu ustawy. W art. 379 § 2 jest natomiast mowa o tym, że w/w § 1 nie znajdzie zastosowania w postępowaniach: wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obejmujących podział nieruchomości oraz w postępowaniu, o którym mowa w art. 396 § 1 (tj. dotyczącym obszaru, na którym nie obowiązuje plan miejscowy). W tym ostatnim przypadku, gdy inwestycja należy do kategorii 3-6 (inwestycje o średnim lub wysokim stopniu skomplikowania) projekt przewiduje w art. 397 § 1, że stroną postępowania w sprawie udzielenia zgody inwestycyjnej są oprócz inwestora, również gmina oraz właściciele i zarządcy nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Ponadto § 2 wskazuje, że w postępowaniu tym maja prawo uczestniczyć na prawach strony organizacje społeczne, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tych organizacji. W tej procedurze krąg stron postępowania będzie zatem w dalszym ciągu szeroki.
Warto nadmienić, iż nowy Kodeks urbanistyczno – budowlany wprowadzi instytucję tzw. „zgody inwestycyjnej”, która będzie decyzją administracyjną zastępującą dzisiejsze: pozwolenie na budowę, zgłoszenie budowy, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o podziale nieruchomości.
